System zur Risikoeinstufung im gewerblichen Güterkraft- und Personenverkehr

Rechtsverstöße gefährden Existenz von Logistikern und Busbetrieben

Vorabanmerkung: Die Verordnung (EU) 2020/1055, die am 31. Juli 2020 als Teil des Mobilitätspaket I veröffentlicht wurde, führt zu Änderungen an den Verordnungen (EG) Nr. 1071/2009 und (EG) Nr. 1072/2009, die ab dem 21. Februar/Mai 2022 Geltung erlangen. Im Zusammenhang mit dem hier behandelten Risikoeinstufungsverfahren werden auch ein paar Details angepasst – etwa in der Hinsicht, dass weitere Rechtsgebiete beziehungsweise Verstöße gegen diese Eingang in die Risikobewertung finden (zum Beispiel Kabotageverstöße). Für die Rehabilitierung einer verantwortlichen Person, die ihre persönliche Zuverlässigkeit eingebüßt hat, werden ebenso Änderungen kommen. Die Anpassungen werden zu einem späteren Zeitpunkt in diesen Artikel eingearbeitet.

Einführung

Die auch als „Todsündenliste“ bezeichnete EU-Verordnung 2016/403 ist 2017 in Kraft getreten und basiert auf Regelungen, die bereits in der VO (EG) Nr. 1071/2009 enthalten sind. Unternehmen, die genehmigungspflichtig Personen oder Güter befördern, müssen damit rechnen, dass eine Häufung von Verstößen nicht nur dazu führt, dass sie als „Risiko-Betriebe“ eingestuft und somit häufiger kontrolliert werden, sondern dass je nach Schwere der Verstöße früher oder später seitens der Genehmigungsbehörden die persönliche Zuverlässigkeit der im Betrieb verantwortlichen Personen, insbesondere des Verkehrsleiters, angezweifelt wird. Als schärfste Maßnahme, insbesondere wenn aktenkundig wird, dass keine wirksamen Maßnahmen zur Vermeidung von Verstößen ergriffen wurden, kann die Behörden die Genehmigung „entziehen”.
Das hier behandelte Thema kann massive Wirkung auf den Markt des gewerblichen Güterkraft- oder Personenverkehrs entfalten. Die IHK hat sich in der Entstehungsphase der Regulierung dafür eingesetzt, dass Formulierungen getroffen werden, die möglichst keine Interpretationsspielräume offen lassen und die die Verhältnismäßigkeit zwischen den jeweiligen Verstößen und der Kategorisierung des Schweregrades des Verstoßes berücksichtigen. In einigen Punkten ist dies gelungen, teilweise haben unsere Argumente kein Gehör gefunden.
In der Praxis ist die Umsetzung der Vorgaben in den jeweiligen unteren Verwaltungsbehörden kein einfaches Unterfangen - dies insbesondere dann, wenn die Kompetenzen auf mehrere Behördenbereiche verteilt sind (Bußgeldstelle, Aufsichtsbehörde, Genehmigungsbehörde). Zwischen den Behörden sind gut funktionierende Kommunikationskanäle elementar. Hinzu kommt, dass nur jene Verstöße, die den verantwortlichen Personen (und darunter insbesondere dem Verkehrsleiter) direkt persönlich zugeordnet werden können, für die Risikoeinstufung relevant sein sollen. Dies impliziert hohe ordnungswidrigkeiten-, straf- und verwaltungsrechtliche Hürden, die die Arbeit der Behörden nicht unbedingt einfacher gestalten. Außerdem ist in Baden-Württemberg das Ahndungsinstrument „Einziehung des Wertes von Taterträgen" nach § 29a OWiG - auch als „Verfall(sverfahren)" oder „Abschöpfung" bekannt - behördenseitig durchaus beliebt. Verfehlungen, die auf diesem Wege geahndet werden, fließen unserer Kenntnis nach nicht in das Risikoeinstufungsverfahren ein. Aufgrund der Verwaltungsstrukturen in BW kann zudem davon ausgegangen werden, dass „angewandte Wirtschaftspolitik" auf Ebene der Landkreise bzw. Städte die freie Entfaltung des Risikoeinstufungsverfahrens nicht in jedem Fall zulässt.
Bitte beachten Sie für weitere Details den Vortrag (nicht barrierefrei, PDF-Datei · 657 KB), den Frau Steudel, Leiterin der BAG-Außenstelle Stuttgart, am 11. Oktober 2016 bei einer IHK-Gemeinschaftsveranstaltung in Sulz am Neckar gehalten hat.
Außerdem finden Sie weiterführende Informationen zum Thema in den Dokumenten Risikoeinstufungsverfahren aus Behördensicht und Risikoeinstufungsverfahren im Bußgeldkatalog (nicht barrierefrei, PDF-Datei · 402 KB).

Grundlagen

Unternehmen des gewerblichen Güterkraft- oder Personenverkehrs müssen zum Erwerb und auch zur Aufrechterhaltung ihrer gewerberechtlichen Genehmigung diverse Voraussetzungen erfüllen. Kernbestandteil dieser „Marktzugangsvoraussetzungen“ ist der Nachweis:
  • der finanziellen Leistungsfähigkeit,
  • der fachlichen Eignung und
  • der persönlichen Zuverlässigkeit.
Diese Anforderungen müssen jederzeit erfüllt werden und können von den (unteren) Verwaltungsbehörden, die die Genehmigung ausgeben und verlängern, auch jederzeit in Gänze oder in Teilen überprüft werden.
Durch Verstöße der im Unternehmen Verantwortlichen beziehungsweise der dort Beschäftigten gegen die unten genannten Vorschriften, kann seitens der Genehmigungsbehörde die persönliche Zuverlässigkeit der im Betrieb Verantwortlichen (zum Beispiel Unternehmensinhaber, Geschäftsführer, Verkehrsleiter) in Zweifel gezogen werden oder (auch mittelfristig) als nicht mehr gegeben angesehen werden. Eine mögliche Folge ist, dass die Genehmigung entzogen oder im Zuge des Verlängerungsverfahrens nicht mehr erteilt wird. Natürlich sind auch mildere Mittel möglich, so etwa eine Erteilung der Genehmigung unter Auflagen (beispielsweise die Begrenzung auf einen reduzierten Fuhrparkumfang) oder ein im Dialog mit der Behörde auszuarbeitender Maßnahmenkatalog. Dieser soll kurz- bis mittelfristig dazu führen, dass die geltenden Vorschriften vom Unternehmen ausnahmslos eingehalten werden (was in aller Regel eine zeitnahe Nachkontrolle im Rahmen einer Betriebskontrolle umfasst).
In der beim Bundesamt für Güterverkehr geführten Verkehrsunternehmensdatei (VUDat) sind diverse unternehmensbezogene Daten hinterlegt. Hier werden (nichtöffentlich) die einem Verkehrsleiter zuzuordnenden Verstöße bis zu einem Betrag von 200 Euro hinterlegt. Alle Verstöße, die zu höreren Bußgeldern geführt haben, werden im Gewerbezentralregister vermerkt.

Welche Vorschriften sind Gegenstand der „Todsündenliste“?

Themenbereich Rechtsgrundlage(n) der EU
Sozialvorschriften
VO (EG) Nr. 561/2006 und VO (EU) Nr. 165/2014
Arbeitszeitvorschriften (nicht barrierefrei, PDF-Datei · 1893 KB)
Richtlinie 2002/15/EG
Maße und Gewichte
Richtlinie 96/53/EG
Technischer Fahrzeugzustand
Richtlinien 2014/45/EU und 2014/47/EU
Geschwindigkeitsbegrenzer
Richtlinie 92/6/EWG
Berufskraftfahrerqualifikation
Richtlinie 2003/59/EG
Fahrerlaubnisrecht
Richtlinie 2006/126/EG
Gefahrgutrecht
Richtlinie 2008/68/EG
Marktzugangsregelungen
VO (EG) Nr. 1072/2009 und 1073/2009
Tiertransportrecht
VO (EG) Nr. 1/2005

Systematik der Risikoeinstufung

Die Auflistung in der zugrundeliegenden Verordnung unterscheidet die Verstöße nach Kategorien, Art und Schweregrad und systematisiert EU-weit die Risikoeinstufung aller Verkehrsunternehmen in der jeweiligen nationalen VUDat. In der Durchführungsverordnung (EU) 2016/480 wird die EU-weite Vernetzung dieser nationalen VUDat geregelt, was seit 30. Januar 2019 der Fall sein soll.
Die Verordnung unterscheidet drei Schweregrade:
  • MSI (Most Serious Infringement – Schwerster Verstoß)
    Beispiel: Fehlen oder Nichtbenutzung eines Fahrtenschreibers
  • VSI (Very Serious Infringement – sehr schwerwiegender Verstoß)
    Beispiel: Verwendung eines nicht einwandfrei funktionierenden Fahrtenschreibers
  • SI (Serious Infringement – schwerwiegender Verstoß)
    Beispiel: Überschreitung der täglichen Lenkzeit um maximal eine Stunde
Dabei ergeben 3 SI pro Jahr pro Fahrer = 1 VSI. In der nächsthöheren Stufe gilt dasselbe Prinzip: 3 VSI pro Jahr pro Fahrer = 1 MSI. Ein MSI veranlasst grundsätzlich die (unverzügliche) Einleitung eines Verfahrens zur Überprüfung der Zuverlässigkeit.
Aus Sicht der Behörden ist die schwere des oder der Verstöße und deren Häufigkeit zu beachten. Die Häufigkeit wird auf Basis einer „Erstkontrolle" auf ein ab diesem Zeitpunkt laufendes rollierendes Jahr bezogen (also wenn am 16. Mai 2017 bei einer Kontrolle ein relevanter Verstoß (rechtskräftig) festgestellt wurde, sind alle weiteren festgestellten (und rechtskräftigen) Verstöße bis zum 15. Mai 2018 zu berücksichtigen). Außerdem spielt die Anzahl der Fahrer, die im Jahresdurchschnitt bei einem Unternehmen beschäftigt waren, eine Rolle.
Für die Risikoeinstufung ist von einem Ampelsystem auszugehen.
Grüne Ampel: Hier besteht kein (erhöhtes) Risiko und behördenseitige Maßnahmen sind nicht notwendig.
Gelbe Ampel: Hier sind Personen/Unternehmen anzusiedeln, bei denen innerhalb von zwei Jahren (unabhängig von der Anzahl der beschäftigten Fahrer, wodurch große gegenüber kleinen Unternehmen potenziell benachteiligt werden) mehr als ein VSI oder mehr als drei SI festgestellt wurden. Hier SOLL binnen zwei Jahren eine Überprüfung der Marktzugangsvoraussetzungen erfolgen.
Beispiel: Bei zwei Fahrern des Unternehmens werden vom Verkehrsleiter zu verantwortende Verstöße der Kategorie VSI festgestellt.
Rote Ampel: Hier sind Personen/Unternehmen anzusiedeln, bei denen drei VSI pro Jahr pro Fahrer oder ein MSI (der nicht direkt zum Entzug der Genehmigung geführt hat) begangen wurde. Hier IST eine unverzügliche Überprüfung der Marktzugangsvoraussetzungen angezeigt.
Beispiel: Ein Unternehmen mit 10 Fahrern kommt in Summe in einem Jahr auf dreißig rechtskräftig festgestellte (und in der Verantwortung des Verkehrsleiters liegende) Verstöße der Kategorie VSI. Es würde aber auch genügen, wenn ein einziger schwerster Verstoß festgestellt wird.

Handlungsempfehlungen

Um die rechtskonforme Abwicklung der Beförderungen sicherzustellen, bietet es sich an, die Abläufe, Zuständigkeiten, Pflichten und im Verstoßfall abzuleitenden Maßnahmen im Unternehmen im Rahmen eines Qualitätsmanagementsystems beziehungsweise in Prozessen abzubilden.
Neben grundlegenden Ausführungen, etwa zur Qualifizierung aller Beteiligten in den oben genannten Rechtsgebieten und der Fixierung unternehmenspolitischer Grundsätze, die insbesondere auf die jederzeitige Einhaltung der Vorschriften abzielen, muss in den Prozessen dargestellt werden, wie die Beförderungen geplant, durchgeführt und nachkontrolliert werden. Darüber hinaus sollte festgelegt werden, wie auf Situationen reagiert wird, die aller Voraussicht nach zu Verstößen führen. Dabei sind folgende Faktoren beziehungsweise Verstoßursachen zu berücksichtigen (nicht abschließende Aufzählung):
  • Unzureichende Disposition: Das Unternehmen ist verpflichtet, die Beförderungen zu planen. Die Planung hat so zu erfolgen, dass alle Vorschriften (vom Fahrer) eingehalten werden können. Ergeben sich während der Beförderungsdurchführung (beeinflussbare oder auch nicht beeinflussbare) Änderungen, muss seitens der Disposition darauf reagiert werden und eine Anpassung erfolgen. Oft sind zu optimistische Vorgaben der Verantwortlichen im Unternehmen (Unternehmer, Verkehrsleiter, Disponent), zum Beispiel die Kalkulation mit zu hohen Durchschnittsgeschwindigkeiten, zu geringen Wartezeiten, zu geringe Pufferzeiten für Be- und Entladevorgänge oder Staus der eigentliche Hintergrund, weshalb die Fahrer auf der Straße etwa gegen die Lenk- und Ruhezeiten verstoßen.
  • Unzureichende Qualifikation und Kenntnisse: Bekanntermaßen sind die Vorschriften von hoher Komplexität im Detail gekennzeichnet. Deshalb kommt Qualifizierungs- und Schulungsmaßnahmen eine besondere Bedeutung zu. Adressat sind dabei aber bei weitem nicht nur die Fahrer - vielmehr müssen alle Personen, die direkt oder indirekt Einfluss auf die Planung und Durchführung von Beförderungen haben, qualifiziert und (nach-) geschult werden, zum Beispiel die Disponenten über das Fahrpersonalrecht oder Verladepersonal über die Ladungssicherungs- oder Gefahrgutvorschriften. Auch stellt sich die Frage, ob alle Unternehmensbereiche in Sachen Verstoßvermeidung an einem Strang ziehen. Nicht selten führen zum Beispiel die Zusagen, die von einem allzu kundenorientierten Vertrieb abgegeben werden dazu, dass Verstöße entstehen.
  • Unzureichende Abstimmung mit Verladern und Empfängern, allgemein Kunden: Werden Absprachen oder Termine von Verladern und/oder Empfängern nicht eingehalten, wird die Einhaltung der Lenk- und Ruhezeitvorschriften oft zu einer großen Herausforderung. Sensibilisierung bei der Industrie und im Handel (und bei allen anderen möglichen Kunden und Geschäftspartnern) spielt deshalb für die (künftige) Optimierung der Abläufe eine große Rolle. Dass man als Dienstleister hier gegenüber dem Kunden nicht zwingend in einer starken Verhandlungsposition ist, ist klar. Dennoch sollte mehr als nur ein Versuch unternommen werden, um die an der Beförderungskette Beteiligten mit in die Verantwortung zu nehmen. Hilfreich können in diesem Zusammenhang neben handels- und transportrechtlichen Vorschriften gegebenenfalls die Ausführungen im Artikel 10 der VO (EG) Nr. 561/2006 oder im § 20a der Fahrpersonalverordnung sein.
In diesem Zusammenhang ist eine hinreichende Dokumentation besonders wichtig. Sämtliche Anstrengungen, die unternommen worden sind, um eine Verbesserung in den Abläufen und zur Reduzierung von Verstößen zu erreichen, sollten belegt werden können. Wenn etwa bei einer X Monate später stattfindenden Betriebskontrolle Vorwürfe erhoben werden, kann diesen letztlich nur dann etwas entgegengesetzt werden, wenn Informationen zu den wesentlichen W-Fragen vorhanden sind. Deshalb sind nicht nur die Fahrer angehalten, lieber einmal zu oft als einmal zu selten Papier und Stift in die Hand zu nehmen und zu notieren, weshalb es zum Verstoß gekommen ist. Spätestens wenn „der Fall" vor Gericht landet, sind allein mündliche Beteuerungen in aller Regel wertlos.

Bewertung

Unternehmen, die durch die Nichteinhaltung der Vorschriften nicht nur die Gesundheit ihrer Mitarbeiter, sondern vielmehr „Leib und Leben“ Dritter gefährden, sollten schnellstmöglich über ein solches System zum Marktaustritt gezwungen werden. Die Flut täglicher Presseberichte über das Ausmaß der bei Kontrollen festgestellten Verstöße und auch die offiziellen Kontrollstatistiken lassen hieran keinerlei Zweifel. Auch für den Wettbewerb ist derartiges Verhalten extrem schädlich und bestraft Unternehmen, die ihren Pflichten nachkommen und Verantwortung für Mitarbeiter und Gesellschaft übernehmen.
Dass kleinere und kleinste Verstöße, die sich in unserer hochverdichteten Arbeitswelt und dem zumindest in und um die Ballungsgebiete hoffnungslos überlasteten Straßennetz leider nicht immer vermeiden lassen, letztlich die Existenz der Unternehmen gefährden, steht nicht zu befürchten. Insoweit muss heute davon ausgegangen werden, dass die Systematik tatsächlich nur gegenüber den „Schwarzen Schafen“ greift. Bleibt zu hoffen, dass sich diese Prognose bewahrheitet.

Klarstellungen

Werkverkehr: Gegenüber Unternehmen, die keine genehmigungspflichtigen Beförderungen durchführen, sondern nur für eigene Zwecke des Unternehmens Werkverkehr betreiben, sind im Rahmen des Risikoeinstufungssystems keine Maßnahmen vorgesehen. Insoweit besteht hier eine Ungleichbehandlung. Diese wird aber dadurch relativiert, dass die Gewerbeaufsichtsbehörden das Instrumentarium der (Teil-)Gewerbeuntersagung nutzen können, um allzu großen Missständen auch in Werkverkehrsunternehmen Einhalt zu gebieten.
Fachliche Eignung: Die fachliche Eignung eines Verkehrsleiters kann von den Behörden nicht in Zweifel gezogen werden. Eine durch Prüfung oder anderweitig erworbene fachliche Eignung zur Führung eines Unternehmens des gewerblichen Güterkraft- oder Personenverkehrs (mit Omnibussen) gilt grundsätzlich lebenslang. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang jedoch der Artikel 14 der VO (EG) Nr. 1071/2009. Dort steht im Absatz 2: „Sofern und solange keine Rehabilitierungsmaßnahme nach Maßgabe der einschlägigen einzelstaatlichen Vorschriften erfolgt ist, ist die in Artikel 8 Absatz 8 genannte Bescheinigung der fachlichen Eignung des Verkehrsleiters, der für ungeeignet erklärt wurde, in keinem Mitgliedstaat mehr gültig." Nach Ansicht der obersten Behörden des Bundes und der Länder in Deutschland orientiert sich die zeitliche Frist, nach der eine Rehabilitierung des Verkehrsleiters erfolgen kann, an den Löschfristen in den einschlägigen Zentralregistern, in denen die Verstöße hinterlegt sind. Da Verstöße, die mit einem Bußgeld von mehr als 200 Euro geahndet wurden, im Gewerbezentralregister hinterlegt werden, sind die dafür relevanten Löschfristen von besonderem Interesse.
Stand: Juli 2021