Neue Verordnung zu Produktsicherheit und Marktüberwachung

Mit der Verordnung 2019/1020 gelten ab dem 16. Juli 2021 neue Regelungen in Zusammenhang mit verschiedenen Produktvorschriften wie insbesondere mehreren CE-Richtlinien. Diese betreffen insbesondere auch den Online-Handel. Wichtige Änderungen haben wir für Sie zusammengefasst.

Einleitung

Mit der neuen Verordnung 2019/1020 reagiert die Europäische Kommission unter anderem auf Herausforderungen, die sich aus dem internationalen Onlinehandel ergeben hatten. So war unter anderem zu beobachten, dass nicht konforme Produkte - also Produkte, die gegen europäische Produktvorschriften verstoßen - in verschiedenen Konstellationen in Europa über Online-Plattformen verkauft wurden, ohne dass die eigentlich für die Produktsicherheit verantwortlichen Unternehmen für Marktüberwachungsbehörden greifbar gewesen wären. Auch in unserer Beratungspraxis waren wir mit Anfragen von Unternehmen befasst, denen ein Vorgehen gegen entsprechende Anbieter de facto unmöglich war. Derartige Fälle bergen nicht nur ein Risiko für Verbraucher beziehungsweise die Verwender von Produkten, sondern führen auch zu unfairen Wettbewerbsbedingungen.
Vor diesem Hintergrund hatte sich auch die IHK Bodensee-Oberschwaben auf verschiedenen Ebenen an der Kommentierung der Verordnungsentwürfe beteiligt. Während anfangs noch eine erhebliche Verschärfung von Dokumentationspflichten im Raum stand, wurde mit der letztlich veröffentlichten Verordnung ein Kompromiss zwischen effektiverer Marktüberwachung und einer Begrenzung bürokratischer Belastungen für Unternehmen gefunden. Vereinfacht zusammengefasst hatte die IHK unter anderem darauf aufmerksam gemacht, dass verschärfte gesetzliche Anforderungen an Dokumentation und Kennzeichnung letztlich primär diejenigen Unternehmen zusätzlich belastet hätten, die sich ohnehin schon unter großem Aufwand an die Vorschriften halten.

Die Verordnung 2019/1020

Die Verordnung umfasst im Wesentlichen 3 Bereiche:
  • Ergänzende Vorschriften zur Produktsicherheit und -kennzeichnung, die sich in erster Linie an Wirtschaftsakteure wie Hersteller und Einführer (Importeure) richten. Zudem werden sogenannte Fulfillment Dienstleister adressiert, außerdem wird der Begriff des Inverkehrbringens beim Onlinehandel konkretisiert.
  • Umfangreiche Vorschriften zur Marktüberwachung
  • Ein Framework für die Kontrolle von Waren, die in den EU-Binnenmarkt eingeführt werden
Wie bei allen Produktvorschriften üblich, bedarf auch die Anwendung der Verordnung 2019/1020 einer Einzelfallbetrachtung, um die konkreten produktspezifischen Pflichten als Wirtschaftsakteur zu identifizieren. Anhand der folgenden Übersicht lassen sich jedoch erste Anhaltspunkte für die weitergehende Recherche ermitteln:
  • Anhand der Begriffsbestimmungen in Artikel 3 kann ermittelt werden, ob man eine der definierten Rollen hat (zum Beispiel als Wirtschaftsakteur) beziehungsweise für einen der Vorgänge (wie zum Beispiel das Inverkehrbringen eines Produkts) verantwortlich ist. In vielen Fällen, in denen die bisherigen Vorschriften korrekt angewendet werden, dürften Unternehmen als Hersteller oder Einführer agieren und für das Inverkehrbringen verantwortlich sein.
  • In Artikel 4 sind die wichtigsten unmittelbaren Neuerungen für Hersteller beziehungsweise Einführer enthalten. So muss für Produkte, die unter die in Absatz 5 genannten Vorschriften fallen, ein Wirtschaftsakteur in der EU vorhanden sein, der die im Folgenden definierten Aufgaben übernimmt. Bei diesem Verantwortlichen kann es sich um einen Hersteller mit Sitz in der EU handeln, um einen Einführer (wenn der Hersteller nicht in der EU sitzt), um einen schriftlich mit den im Folgenden beschriebenen Aufgaben (durch den Hersteller) beauftragten Bevollmächtigten oder um einen Fulfillment Dienstleister mit Sitz in der EU, sofern keine der genannten anderen Personen existiert. Durch die Einbeziehung der Fulfillment Dienstleister soll sichergestellt werden, dass keine Konstellationen entstehen können, in denen kein Akteur mit Sitz in der EU existiert, der für die Erfüllung der Pflichten verantwortlich ist.
  • Die Pflichten für die genannte Person (also Hersteller, Einführer, Bevollmächtigter oder Fulfillment Dienstleister) umfassen insbesondere eine Überprüfung, ob für das jeweilige Produkt eine EU-Konformitätserklärung sowie die vorgeschriebenen technischen Unterlagen erstellt wurden. Für den Fall einer Anforderung durch Marktaufsichtsbehörden ist eine Kopie der Konformitätserklärung vorzuhalten. Zudem muss sichergestellt werden, dass die technischen Unterlagen den Marktüberwachungsbehörden auf Verlangen zur Verfügung gestellt werden können. Die technischen Unterlagen müssen zudem in einer Sprache abgefasst sein, die für die Behörde leicht verständlich ist.

Praktische Auswirkungen

Die in der Verordnung 2019/1020 definierten Pflichten für den verantwortlichen Wirtschaftsakteur unterscheiden sich nicht wesentlich von den in vielen Rechtsvorschriften enthaltenen Pflichten beispielsweise für Einführer. Jedoch werden die Pflichten nochmals deutlich konkretisiert, indem explizit auch die technischen Unterlagen adressiert werden, während bislang teilweise „alle für den Nachweis der Konformität erforderlichen Unterlagen“ gefordert waren.
Dementsprechend sollten insbesondere Einführer (Importeure) darauf achten, dass bei Einfuhr von Produkten aus Nicht-EU-Staaten über die EU-Konformitätserklärung hinaus Vereinbarungen über eine Bereitstellung der technischen Unterlagen im Fall der Anforderung durch Marktaufsichtsbehörden getroffen werden. Sofern durchsetzbar, sollten möglichst viele Dokumente eingefordert und dauerhaft archiviert werden. Darüber hinaus sollte auch vereinbart werden, dass diese in einer geeigneten Sprache abgefasst sind beziehungsweise wer gegebenenfalls Kosten für die Übersetzung trägt. Hinsichtlich der geforderten „leicht verständlichen“ Sprachen dürfte sich Englisch tendenziell eignen, während außereuropäische Schriftzeichen sicher ungeeignet sind.
Weitere Pflichten bestehen darin, bei Vorliegen von Anhaltspunkten für gefährliche Produkte, die Marktüberwachungsbehörden hierüber zu informieren und gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen einzuleiten. Positiv hervorzuheben ist hierbei die explizite Möglichkeit, dass der verantwortliche Wirtschaftsakteur Korrekturmaßnahmen vornimmt und diese nicht ausschließlich von den Behörden vorzugeben sind.
Wichtig ist zudem die Pflicht der Angabe von Name und Anschrift des verantwortlichen Wirtschaftsakteurs auf dem Produkt oder der Verpackung, dem Paket oder den Begleitunterlagen. In vielen Fällen der Einfuhr aus Nicht-EU-Staaten dürfte diese Pflicht mit der ohnehin vielfach erforderlichen Angabe von Name und Anschrift des Einführers auf dem Produkt erfüllt sein. Hierbei sollte beachtet werden, dass gegebenenfalls immer die spezifischere Produktvorschrift greift – die Möglichkeit der Angabe zum Beispiel auf der Verpackung befreit nicht von der Pflicht zur Angabe auf dem Produkt, wenn eine produktspezifische Vorschrift dies vorsieht.

Fernabsatz/Onlinehandel

Artikel 6 der Verordnung enthält eine wichtige Regelung in Zusammenhang mit dem Onlinehandel. Demnach gilt ein Produkt als auf dem Markt bereitgestellt, wenn es online oder mit anderen Mitteln des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten wird. Entscheidend ist hierbei zudem das Angebot an Endnutzer innerhalb der EU, was beispielsweise auf Basis von Sprache des Angebots, Liefer- und Bezahlmöglichkeiten bewertet wird.
Obwohl diese Regelung in erster Linie darauf abzielt, dass Online-Angebote nicht konformer Produkte durch Marktüberwachungsbehörden untersagt werden können, ergibt sich hieraus auch eine entscheidende praktische Auswirkung für Hersteller beziehungsweise Einführer (Importeure): Das Inverkehrbringen ist als die erstmalige Bereitstellung von Produkten definiert. Auf den Zeitpunkt des Inverkehrbringens beziehen sich verschiedene Pflichten beziehungsweise Fristen wie beispielsweise die Verfügbarkeit von Konformitätserklärungen und technischen Unterlagen oder die Aufbewahrungsfrist von mindestens 10 Jahren ab dem Inverkehrbringen (des einzelnen Produkts, nicht der Serie).
Anbieter von Informationsdiensten werden mit der Verordnung zudem verpflichtet, bei der Vermeidung und Minderung von Risiken durch nicht konforme Produkte mit den Marktüberwachungsbehörden zu kooperieren. In der Praxis könnte sich hieraus beispielsweise das Löschen oder Sperren von Angeboten nicht konformer Produkte auf Online-Plattformen oder Websites ergeben.
Inwieweit für Online-Händler erhöhter Aufwand beispielsweise infolge zusätzlicher Erklärungen oder Nachweise bei der Einstellung von Angeboten auf Online-Plattformen entsteht, hängt von der Gestaltung seitens der jeweiligen Plattform ab. Hierbei sollte gegebenenfalls berücksichtigt werden, dass die in den jeweiligen Richtlinien definierten Pflichten der Händler (Beispiel Niederspannungsrichtlinie, Artikel 9) in der Regel unter anderem folgende Aspekte vorsehen:
  • Anforderungen der anwendbaren Richtlinien an Händler berücksichtigen (meist in einem entsprechenden Kapitel zusammengefasst und somit leicht zugänglich)
  • Vorhandensein der CE-Kennzeichnung prüfen (sofern diese vorgesehen ist)
  • Vorhandensein weiterer Pflichtkennzeichnungen prüfen (insbesondere Name und Anschrift des Herstellers beziehungsweise Einführers sowie eine Möglichkeit zur Identifizierung des Produkts)
  • Prüfung, ob erforderliche Unterlagen wie insbesondere Betriebsanleitungen und Sicherheitsinformationen beigefügt sind (wichtig ist hierbei auch die Prüfung, ob diese in der für den jeweiligen Staat vorgesehenen Sprache abgefasst sind)
  • Gegebenenfalls Hinweis an den Hersteller beziehungsweise Einführer, falls ein Produkt nicht konform ist sowie verschiedene Pflichten zur Zusammenarbeit mit Marktaufsichtsbehörden
Falls (Online-)Händler hierbei Unstimmigkeiten feststellen, ist in der Regel der Hersteller beziehungsweise der Einführer (Importeur) die erste Anlaufstelle für Rückfragen. Eine eigenständige durchgängige Einarbeitung in die komplexe Materie der Produktvorschriften ist erfahrungsgemäß nicht zielführend, zumal Händler gegenüber Herstellern meist über eine deutlich umfangreichere Produktvielfalt verfügen. Wenn von Produkten Gefahren ausgehen, sollten insbesondere die Meldepflichten von Händlern auch gegenüber der Marktaufsicht berücksichtigt werden.

Informationen für Wirtschaftsakteure

Mit der Verordnung wird die Europäische Kommission verpflichtet, den Wirtschaftsakteuren über das Your Europe Portal Informationen über Produktvorschriften und ihre daraus resultierenden Pflichten zur Verfügung zu stellen. An der Konzeption dieses Informationsangebots hatte sich auch die IHK Bodensee-Oberschwaben umfassend beteiligt. Unter anderem steht dort eine Datenbank zur Verfügung, mittels derer anhand von Produkt-Codes eine erste unverbindliche Identifikation potenziell anwendbarer Produktvorschriften möglich ist. Zudem können hierüber die nationalen Umsetzungen der EU-Vorschriften ermittelt werden, welche häufig beispielsweise spezifische Regelungen zur Sprache bestimmter Dokumente wie Betriebsanleitungen oder Sicherheitsinformationen enthalten.
Die verbesserte Transparenz und Information über Produktvorschriften war ein wesentliches Element der vorausgegangenen politischen Diskussion. Vereinfacht zusammengefasst wurde darauf hingewiesen, dass ein großer Teil der Verstöße gegen Produktvorschriften in erster Linie auf fehlende Kenntnis der anwendbaren Produktvorschriften beziehungsweise auf deren hohe Komplexität zurückzuführen ist.

Marktüberwachung

Die Verbesserung der Marktüberwachung kann als zentrales Element der Verordnung bezeichnet werden. Obwohl diese in Deutschland auf einem hohen Niveau agiert, bestehen bislang erhebliche Unterschiede bei Ressourcen und Konsequenz der Marktüberwachung in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten.
Künftig werden alle Staaten verpflichtet, alle vier Jahre eine Marktüberwachungsstrategie zu erstellen. Die praktische Auswirkung für Unternehmen besteht unter anderem in hieraus abgeleiteten Produkt- oder Branchenschwerpunkten bei den Kontrollen.
In Artikel 14 sind umfangreiche Rechte der Marktüberwachungsbehörden definiert. Diese reichen von der Anforderung bestimmter Nachweise wie der technischen Unterlagen über unangekündigte Vor-Ort-Kontrollen bis hin zur Veranlassung der Entfernung von Online-Inhalten bezüglich nicht konformer Produkte oder der Aufnahme entsprechender Warnhinweise.

Kontrolle durch den Zoll

Die Verordnung enthält neben der Marktüberwachung auch Regelungen für Kontrollen durch den Zoll. So soll dieser insbesondere die Vollständigkeit erforderlicher Unterlagen, die korrekte Produktkennzeichnung, die Angabe des verantwortlichen Wirtschaftsakteurs oder sonstige Hinweise auf Unstimmigkeiten im Kontext von Produktvorschriften überprüfen. Bei Feststellung von Mängeln erfolgt keine Freigabe für den freien Warenverkehr und der Vorgang wird zur Prüfung an die zuständige Marktüberwachungsbehörde weitergegeben.

Betroffene Richtlinien und Verordnungen

Die beschriebenen Pflichten für Unternehmen beziehen sich auf Produkte, die unter eine oder mehrere der folgenden Richtlinien beziehungsweise Verordnungen fallen:
Richtlinie/Verordnung
Kurzbezeichnung
305/2011
Bauprodukte
2016/425
Persönliche Schutzausrüstung
2016/426
Gasgeräte
2000/14/EG
Outdoor
2006/42/EG
Maschinen
2009/48/EG
Spielzeug
2009/125/EG
Ökodesign
2011/65/EU
RoHS
2013/29/EU
Pyrotechnik
2013/53/EU
Sportboote
2014/29/EU
Druckbehälter
2014/30/EU
EMV
2014/31/EU
Waagen
2014/32/EU
Messgeräte
2014/34/EU
ATEX
2014/35/EU
Niederspannung
2014/53/EU
Funkanlagen
2014/68/EU
Druckgeräte

Anwendungsleitfaden

Im Anwendungsleitfaden zur Verordnung 2019/1020 finden Sie zusätzliche Erläuterungen. Dort sind auch ein Entscheidungsdiagramm zur Ermittlung des verantwortlichen Wirtschaftsakteurs sowie verschiedene Beispiele und Hinweise zur praktischen Umsetzung der Anforderungen in der jeweiligen Rolle als Wirtschaftsakteur enthalten.

Tools und Datenbanken für Plausibilitätsprüfungen

Das dargestellte Konzept führt letztlich zu einer stärkeren Selbstkontrolle hinsichtlich der Produktsicherheit entlang der Lieferkette. Wenngleich hierdurch ein gewisser Mehraufwand entsteht, erscheint dieser Ansatz gegenüber einer ursprünglich angedachten deutlichen Verschärfung von Dokumentationspflichten und gesetzlichen Anforderungen positiv.
Die Verfahren müssen sich zunächst entwickeln und einspielen. Für Plausibilitätsprüfungen, inwieweit von Herstellern herangezogene Rechtsvorschriften oder Angaben in Konformitätserklärungen plausibel sind, kommen beispielsweise folgende Hilfsmittel in Frage:
IHK CE-Tool
Ermöglicht eine unverbindliche Überprüfung der “Aktualität” von in EU-Konformitätserklärungen gelisteten harmonisierten Normen. Veraltete oder fehlerhafte Angaben können ein Indiz für Formfehler oder auch für Defizite im Kontext der Produktsicherheit darstellen.
Interaktive Checkliste zur Konformitätserklärung
Ermöglicht anhand typischer Inhalte eine unverbindliche Überprüfung, inwieweit in einer vorliegenden EU-Konformitätserklärung grundsätzliche Angaben fehlen.
BerT
Interaktiver Beratungs-Assistent, der ohne Anspruch auf Vollständigkeit eine unverbindliche und oberflächliche Ermittlung typischer Produktvorschriften ermöglicht und gleichzeitig auf andere potenziell relevante Aspekte aufmerksam machen kann.
Interaktive Checkliste zur Produktentwicklung
Erlaubt anhand häufig für eine Produktentwicklung relevanter Themen eine erste Eingrenzung möglicher Pflichten, so dass eine Basis für weitergehende produktspezifische Recherchen zur Verfügung steht.
My Trade Assistant
Ermöglicht durch Eingabe der relevanten Produkt-Codes eine Ermittlung potenziell relevanter Produktvorschriften. Insbesondere auch sehr hilfreich bei der Recherche der nationalen Vorschriften, die häufig zum Beispiel Anforderungen an die Sprache von Dokumenten enthalten.

Zusammenfassung

Mit der neuen Verordnung 2019/1020 wurden viele Neuerungen rund um die Marktüberwachung und Konformität von Produkten festgelegt. Von einer effektiveren und einheitlichen Marktüberwachung dürften europäische Unternehmen in Form fairer Wettbewerbsbedingungen sowie größerer Hürden für das Inverkehrbringen nicht konformer Produkte aus Nicht-EU-Staaten profitieren. Durch Verzicht auf zusätzliche umfangreiche Dokumentations- oder Registrierungspflichten wird der bürokratische Aufwand für die deutliche Mehrheit der Unternehmen begrenzt, die sich unter großem Aufwand an die Vorschriften halten und erhebliche Ressourcen in die Entwicklung und das Inverkehrbringen sicherer Produkte investieren.
Für Hersteller mit Sitz in der EU dürften sich in der Regel keine größeren Auswirkungen auf das Produktdesign oder dessen Kennzeichnung ergeben. Einführer (Importeure) sollten hingegen insbesondere die Pflichten gemäß Artikel 4 beachten. In jedem Fall muss ein Ansprechpartner für Marktüberwachungsbehörden existieren, der
  • seinen Sitz in der EU hat (zum Beispiel Einführer, für die neuen Pflichten schriftlich Bevollmächtigter oder ein Fulfillment Dienstleister)
  • eine Kopie der EU-Konformitätserklärung für den Fall deren Anforderung durch Marktüberwachungsbehörden bereithält
  • prüft (und idealerweise mit dem Hersteller schriftlich abstimmt), dass die gemäß jeweils anwendbarer Richtlinien und Verordnungen erforderlichen technischen Unterlagen erstellt wurden
  • sicherstellt (zum Beispiel durch Vereinbarung mit dem Hersteller), dass die technischen Unterlagen auf Anforderung einer Marktüberwachungsbehörde vorgelegt werden können und diese in einer für die Behörde leicht verständlichen Sprache abgefasst ist. Hierbei sollte auch an Szenarien gedacht werden, in denen ein Zulieferer in einigen Jahren nicht mehr verfügbar sein könnte. Nach Möglichkeit sollten technische Unterlagen daher so umfangreich wie möglich angefordert werden.
Die Identifikation potenziell relevanter Produktvorschriften wurde vereinfacht, indem über das Your Europe Portal eine Datenbank zur produktspezifischen Suche nach Vorschriften verfügbar ist.
Beachten Sie unbedingt, dass die Identifikation und Anwendung von Produktvorschriften stets unternehmens- und produktspezifisch erfolgen muss. Diese Übersicht kann daher lediglich als erste unverbindliche Übersicht und als Einstieg in Ihre individuelle Recherche dienen.
In unserem Leitfaden CE-Kennzeichnung für Einsteiger finden Sie Grundlagen sowie Tipps rund um die CE-Kennzeichnung sowie das damit verbundene Konformitätsbewertungsverfahren.